Aspectos Conceptuales del Autotransporte Federal en México (página 2)

Enviado por Jaime Gerardo Baca Olamendi

Partes: 1, 2

1.2.2. Concepto sobre
Vía de Comunicación.

Las vías son medios de
comunicación porque sirven como medio de unión
o intercambio entre dos o más lugares.

Ahora bien, si las vías calificadas como de
comunicación son espacios físicos, cabe preguntarse
cuáles son éstos. En principio encontramos al
espacio aéreo, que es considerado como vía, ya que
en el se transportan bienes y
personas por medio de un avión, y también es
considerado como tal, porque en el se verifica el espectro
radioeléctrico que se utiliza para efectuar comunicaciones; en el primer caso, el medio de
transporte es
la aeronave, y en el segundo, las mencionadas ondas
electromagnéticas, y ambos ocupan la vía de
comunicación aérea.

Otro espacio son los ríos y los mares, los cuales
son considerados vías acuáticas, ya que en ellos se
efectúa el medio de transporte a través de las
embarcaciones; también se encuentran las vías
terrestres que, por un lado, son las líneas
férreas, y su medio de transporte que es el ferrocarril, y
por otro, y que es base de nuestro estudio, los caminos y su
medio de transporte que es el Autotransporte; asimismo, cabe
señalar que dentro de las vías terrestres, se han
definido a las rutas postales como
una vía de comunicación distinta.

Cabe advertir que debido al desarrollo
tecnológico y científico que ha experimentado el
mundo contemporáneo, con la aparición de
comunicaciones electrónicas y a la conducción de
energía
eléctrica, se han incluido como vías de
comunicación a las líneas telefónicas
instaladas y líneas conductoras eléctricas (que hoy
en día incluye además a la fibra
óptica) que sirven para su comunicación entre
diversos puntos; se reconoce la importancia estratégica
que representan para la economía, además de que en los
sistemas
computacionales se han abierto vías de comunicación
que, inclusive, enlazan a todas las naciones a través del
internet.

Este juego de
palabras que puede inducir a errores en cuanto a la
distinción que existe entre medio y vía de
comunicación, la reconoce Miguel Orrico Alarcón de
la siguiente forma:

Es frecuente confundir a las vías generales de
comunicación con los medios de
transporte y comunicación que operan en ellas y, como se
ha dicho en ocasiones anteriores, con los propios servicios
establecidos…2

Por tanto, la vía de comunicación es el
espacio físico por el cual un medio de transporte circula
o transita, y adicionalmente como veremos en su oportunidad y en
determinados supuestos legales, para que dicho medio o modo de
transporte opere en la vía de comunicación se
requerirá de una autorización por parte del
poder
público que ejerza sobre esta última la función de
autoridad.

1.2.3. Concepto sobre Vía General de
Comunicación.

Si se expresa que una vía es general, entonces
puede deducirse que no se trata de un camino especial o
particular, sino que lo es para el uso de la generalidad o de
todos los que integran una sociedad
determinada.

Esta generalidad con la cual son calificadas a las
vías, según el citado Miguel Orrico Alarcón,
se debe a que son identificadas como sinónimo del
término federal ya que compete su regulación a la
federación.

La asimilación del término general con la
competencia
federal es actualmente aceptado, ya que es común que a la
vía general se le distinga de una vía local, y por
ello sea tomada como federal. Así lo establece nuestra
actual legislación sobre la materia.

Sólo para el efecto de delimitar los alcances de
nuestro concepto en estudio, debe señalarse que una
vía general también lo es por no ser exclusiva o
privada, y en ese sentido, no existiría inconveniente en
que además pueda ser considerada, por el poder
público que sobre ella ejerce autoridad, como de
jurisdicción federal o estatal.

Creemos que por ser disposición expresa de
nuestra constitución vigente las vías
generales de comunicación son competencia exclusiva de la
federación, y las que se encuentren inmersas en las
competencias
de las entidades federativas son denominadas únicamente
vías de comunicación

1.2.4. Quién ejerce potestad pública
sobre las Vías Generales de
Comunicación.

Una vez examinado el concepto sobre las vías
generales de comunicación, conviene precisar el
porqué estas importantes arterias de enlace son
consideradas de interés
público y por ello de competencia o potestad
pública del Estado
Mexicano.

La potestad se define como el dominio, poder,
jurisdicción o facultad que se tiene sobre una cosa 3; por
tanto, cuando esta es calificada de pública puede
definirse como la facultad que el Estado
tiene sobre determinadas áreas de actividad colectiva. El
Estado las considera fundamentales para el bienestar general, y
en consecuencia, que no pueden estar sujetas a la libre
determinación de los particulares.

El Gobierno de un
país tiene potestad pública sobre determinadas
actividades, si en ellas considera decisiva su
intervención para garantizar que todos los individuos
puedan tener acceso a su ejercicio. En nuestro país, al
Gobierno de la
República le ha interesado garantizar, entre otros,
que todos los habitantes del país puedan trasladarse, o a
sus bienes, por vías generales de comunicación,
tales como los caminos, que sean seguros y a
cualquier lugar dentro de los límites de
su territorio; y es por ello que tiene sobre los mismos potestad
pública.

Dicha potestad pública se indica en los
ordenamientos legales de la materia estableciendo, normalmente en
sus primeros artículos, que se entiende de
jurisdicción federal todo lo relacionado con la vía
general de comunicación que en ellos se regula.

El Estado Mexicano consiente de la importancia que
representan estas vías como promotoras del desarrollo
económico, político, social y cultural del
País, las considera como de utilidad
pública e interés colectivo, ya que son de eminente
utilidad para el desarrollo nacional así como de
interés público o de la colectividad; le interesa a
la sociedad en su conjunto (que es la mandataria del Gobierno)
que la utilización de las vías de
comunicación no sea exclusiva de nadie en particular y que
todos tengan derecho a usarlas.

Esta jurisdicción o potestad pública que
tiene el Estado sobre las vías generales de
comunicación, de acuerdo a nuestro sistema
jurídico vigente, debe estar contemplada en una
disposición constitucional; es decir, ser un mandato del
pueblo mexicano, manifestado a través de sus
representantes populares, y que esté consignado en la
Constitución Política. En nuestro
país, este mandato ha quedado consignado en nuestras
constituciones, desde el año de 1857.

1.2.5. Su regulación legal.

Nuestra Constitución Política, formulada
por el Congreso Constituyente de Querétaro de 1917,
confirmó en su artículo 73 fracción XVII, la
facultad del H. Congreso de la Unión para dictar leyes sobre
vías generales de comunicación; y es por ello que
en uso de dicha facultad el Poder
Legislativo Federal, expidió el día 19 de
febrero de 1940 la Ley de
Vías Generales de Comunicación con el
propósito de regular su utilización y
aprovechamiento. 4

El mencionado ordenamiento, clasifica a las vías
generales de comunicación en aéreas,
marítimas o acuáticas, y las terrestres que son la
ferroviaria y los caminos, y como parte que complementan a estas
últimas a los puentes debido a que sirven como medio para
librar obstáculos que la naturaleza
presenta para su trazo y diseño.

Durante 46 años la citada Ley funcionó
adecuadamente para la regulación de las distintas
vías generales de comunicación en nuestro
país, normando entre otros, su explotación y
utilización por los medios de transporte que en ellas
transitan; sin embargo, la especialización que ha influido
a los sistemas jurídicos contemporáneos, la cual
busca crear instrumentos legales específicos, y por ello
más eficientes, tuvo acogida en México
desde finales de los años 90’s en diversas
áreas de la vida nacional, tal como sucedió en la
legislación relativa a las vías generales de
comunicación y sus medios de transporte.

Siguiendo esta dinámica, del período comprendido de
1986 a 1995, se expidieron en nuestro país las leyes
especiales del Servicio
Postal Mexicano; Puertos, Caminos, Puentes y Autotransporte
Federal; de Navegación; Reglamentaria del Servicio
Ferroviario; Aviación Civil; de Telecomunicaciones; y de Aeropuertos,
procediéndose en todos los casos, a la derogación
de las partes relativas que se encontraban reguladas en la Ley de
Vías Generales de Comunicación. 5

Es importante precisar que de conformidad con lo
dispuesto por la Ley General de Bienes Nacionales la vía
general de comunicación caminos y puentes, sean
construidos por el Estado o por medio de concesión
otorgada a los particulares, son considerados como bienes de
dominio público de la federación.

1.3. Caminos y Puentes de Jurisdicción
Federal

1.3.1. Su objeto.

Para el objeto de nuestro estudio la Ley vigente se
denomina de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de
abril de 1993, y tiene como finalidad regular la construcción, operación,
explotación, conservación y mantenimiento
de los caminos y puentes de jurisdicción federal,
así como los servicios de Autotransporte Federal que en
ellos operan y sus servicios auxiliares.

Los caminos y puentes en su carácter de vías generales de
comunicación son declarados por un ordenamiento legal como
competencia de una autoridad determinada. Por su importancia como
enlaces comunicadores del País en su conjunto, el
ordenamiento citado, de naturaleza federal por ser expedido por
el Poder Legislativo de ese nivel de gobierno, establece
cuáles caminos y puentes deben ser considerados como de
competencia de la federación, y al efecto los enumera de
la siguiente forma:

A).- Los caminos que entronquen con algún
camino de país extranjero;

B).- Los caminos que comuniquen a dos o más
estados de la Federación.

C).- Los caminos que en su totalidad o en su mayor
parte sean construidos por la Federación; con fondos
federales o mediante concesión federal por particulares,
estados o municipios; y

D).- Los puentes nacionales construidos por la
Federación; con fondos federales o mediante
concesión o permiso federales por particulares, estados
o municipios en los caminos federales, o vías generales
de comunicación, o para salvar obstáculos
topográficos sin conectar con caminos de un país
vecino;

E).- Los puentes internacionales construidos por la
Federación; con fondos federales o mediante
concesión federal por particulares, estados o municipios
sobre las corrientes o vías generales de
comunicación que formen parte de las líneas
divisorias internacionales. 6

En esta descripción que la ley nos proporciona
sobre los caminos y puentes que son considerados federales, no
obstante existe la condicionante sobre el origen de los recursos
económicos empleados en su construcción, se emplea
un denominador común: que la vía conecte dos o
más entidades federativas o que lo haga con un país
vecino; situación que es intrínseca a su propia
definición y naturaleza, ya que no tienen un
carácter local debido a que sus características
rebasan los límites de una competencia estatal y se
insertan dentro de las facultades de la
federación.

La potestad pública que sobre las vías
generales de comunicación tiene determinada autoridad
está plasmada en las diferentes legislaciones que sobre
ellas existen; y en el caso particular de las vías
generales de comunicación caminos y puentes, se encuentra
en su ley específica, la cual hemos señalado, y que
establece que es de jurisdicción federal todo lo
relacionado con los caminos y puentes, que de conformidad con el
mismo ordenamiento, reúnen las características para
ser considerados de naturaleza federal.

1.3.2. Su competencia.

Esta potestad pública la ejerce la autoridad
federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes. Esta es la dependencia del Poder
Ejecutivo Federal que tiene a su cargo planear, formular y
conducir las políticas
y programas para
el desarrollo de caminos y puentes federales, construirlos y
conservarlos directamente, determinar sus características
y especificaciones técnicas,
así como otorgar las concesiones y los permisos
respectivos, vigilar su cumplimiento y verificar e inspeccionar a
dicha vía general de comunicación y el modo de
transporte que en ella opera. 7

Debe precisarse que esta facultad de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que la
convierte en la principal responsable de estas vías de
comunicación, no debe ser entendida como exclusiva ya que
para efectos de la operación del modo de transporte que en
ella transita, tienen competencia otras dependencias de la
Administración Publica Federal. 8

Las dependencias que concurren con la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes en la operación del
Autotransporte en los caminos y puentes federales son la
Procuraduría General de la República, para la
persecución de los delitos, la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, para la revisión de vehículos y
mercancías de procedencia extranjera, la Secretaría
de Gobernación, a través de la Policía
federal Preventiva (antes Policía Federal de Caminos), la
Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos
Naturales, para la transportación de materiales y
residuos peligrosos, la Secretaría de la defensa Nacional,
para la transportación de explosivos y la detección
de armamento, etc.

1.3.3. Concepto del Derecho de
Vía.

La Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
está dividida en dos grandes apartados; en el primero de
ellos trata sobre la vía general de comunicación, y
en la segundo sobre el modo de transporte que en ésta
transita y que es el denominado Autotransporte. En
relación a la vía el ordenamiento en
cuestión establece, como lo hacía también la
Ley de Vías Generales de Comunicación,
además de las disposiciones referentes a su
construcción, conservación y ampliación,
sobre aquellos elementos conexos que forman parte de ella
definiéndolos como "los terrenos necesarios para derechos de vía, las
obras, construcciones y demás bienes y accesorios que
integran las mismas". 9

El legislador amplió el concepto de la vía
caminos y puentes para incluir en ella a los elementos
indispensables para su crecimiento futuro y su acondicionamiento;
esto es, insertó una previsión normativa para
ampliar los alcances físicos de dicha vía creando
un derecho a favor de la autoridad que ejerce jurisdicción
sobre ella.

El principal elemento conexo a los caminos y puentes es
el Derecho de Vía, al que la Ley como la franja de terreno
que se requiere para la construcción, conservación,
ampliación, protección, y en general, para el uso
adecuado de una vía general de comunicación, cuya
anchura fija la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, y que debe ser inferior a 20 metros a cada lado del
eje del camino; asimismo, aclara que tratándose de
carreteras de dos cuerpos, se mide a partir del eje de cada uno
de ellos. 10

1.3.4. Concepto de Servicios
Auxiliares.

Adicionalmente a los conceptos sobre los elementos
conexos a la vía general de comunicación, existen
también elementos que complementan al modo de transporte
que en ella transita. Estos elementos son denominados en la
actual legislación vigente como servicios
auxiliares.

La perspectiva gubernamental de dotar a nuestro
país de vías de comunicación y modos de
transporte altamente competitivos, a través de elementos
que permitan modernizar continuamente a la vía,
también ha incluido el análisis del necesario equipamiento con el
que debe contar el Autotransporte para prestar servicios
más eficientes a los usuarios; asimismo, la operatividad
de este modo de transporte, para cumplir con los requerimientos
del desarrollo nacional, hace indispensable que cuente con un
auxilio permanente para funcionar bajo condiciones de seguridad y
calidad.

La legislación vigente recoge diversos servicios
que apoyan la operación del Autotransporte, y que
más adelante abordaremos, y que en términos
generales lo auxilian en la atención de sus descomposturas y accidentes;
para no que no cause daños ecológicos, así
como para que brinde mayor comodidad a sus usuarios con la
aportación de instalaciones físicas adecuadas,
tales como las terminales de carga y de pasajeros.

1.4. El Transporte de personas y
bienes

1.4.1. Su importancia.

El análisis de la vía general de
comunicación denominada caminos y puentes y sobre su modo
de transporte el Autotransporte adquiere especial significado
cuando se responde el cuestionamiento sobre el porqué
estos enlaces de comunicación son regulados por el sistema
jurídico vigente.

Una de las principales razones puede buscarse en un
propósito esencial de todo gobierno contemporáneo:
proporcionar la infraestructura y medios necesarios para el
transporte de personas y bienes dentro de su territorio; lo cual
significa, tanto el ejercicio de atribuciones públicas,
como el mismo cumplimiento de los deberes públicos que
tiene el gobierno, esto es, al promover el desarrollo
económico nacional estableciendo enlaces comunicadores
para el abasto de productos, al
garantizar el libre tránsito de personas y bienes, al
otorgar, por medio de particulares autorizados, un servicio
público de transporte a los ciudadanos, etc.

1.4.2. Su necesidad.

Adicionalmente al análisis que en su momento
efectuaremos sobre la relevancia económica del
fenómeno de transportación, habrá que decir
que sin movimiento de
personas y bienes un país no puede subsistir ni afianzar
su desarrollo; las sociedades
contemporáneas por sí mismas son interdependientes,
por lo que no puede hoy hablarse de comunidades
autárquicas y aisladas con un nivel de
especialización y división de trabajo tal
que no necesiten de comunicación e intercambio con
otras.

A los ciudadanos de cualquier sociedad actual les
interesa transportarse eficientemente, de manera
cómoda y en el
menor tiempo posible
y, además, a cualquier lugar donde necesiten; así
como que sus bienes sean transportados de forma segura y
rápida. Entendiéndose dentro del concepto de bienes
a todo tipo de productos, mercancías, materias primas e
inclusive animales.

El transporte, es uno de los requerimientos humanos que,
bien se dice, pasaron de ser un lujo a un elemento de primera
necesidad.

1.5.
Los modos de transporte

Los también conocidos medios de transporte que
hemos analizado en la parte relativa a las vías generales
de comunicación son la aeronave, las embarcaciones, los
ferrocarriles y el Autotransporte. Sin embargo, pueden sumarse a
esta clasificación las motonetas, las bicicletas y los
vehículos jalados por animales, y aún más,
dentro de los ferrocarriles puede señalarse a las ferro
barcazas (que es una combinación del modo ferroviario y
marítimo) y dentro de cada uno de ellos podría
hablarse de diversas especies tales como las avionetas, las
lanchas y los automóviles.

Sin embargo, los cuatro primeramente señalados
son los modos de transporte que por sus características
tecnológicas y operativas, en mayor medida y de forma
pública, trasladan a más personas, o a sus bienes,
y son los que son sujetos de regulación específica
por parte del Estado.

1.5.1. El servicio de Autotransporte.

El concepto más importante para nuestro estudio
es el que define al modo de transporte que prestando un servicio
público, transita por caminos y puentes federales, y que
por ello, tiene relevancia para las disposiciones legales sobre
el uso o explotación de la vía general de
comunicación: caminos y puentes.

En nuestra materia, del término
explotación se derivan otros equivalentes tales como
aprovechamiento, uso y utilización; lo que implica que
todo aquél que transita por caminos y puentes los
aprovecha, los usa o los utiliza; sin embargo, aunque en amplio
sentido la explotación la efectúa todo aquél
que transita por ellos, en estricto sentido, debe entenderse que
hace explotación aquél que se beneficia
económicamente al transportar a terceros o a sus bienes,
es decir, presta un servicio al público en general o
transporta a su personal o a sus
propios bienes o conexos a su actividad de forma
comercial.

La autoridad que tiene competencia sobre esta vía
de comunicación ha considerado necesario garantizar que
quienes la aprovechan para obtener un lucro o para complementar
sus procesos de
producción o comercialización, cumplan con determinados
requisitos de operatividad y seguridad. La forma idónea
para lograr dicho propósito es por medio de una
autorización.

Se ha dicho que el que tiene la facultad originaria de
prestar servicio a la colectividad es el Estado mismo, pero que
ante la imposibilidad de efectuarlo directamente concede a los
particulares una autorización. Lo cierto es que el
fundamento de la regulación estatal expuesto líneas
arriba lo consideramos más apropiado para explicar la
razón legal de la expedición de las autorizaciones
para prestar servicios
públicos de Autotransporte.

Una consecuencia de la delimitación de los
conceptos relativos a los vehículos de autotransporte
federal sugiere definir correctamente a aquél que presta
servicios a terceros como autotransporte público federal y
al que transporta su personal y sus bienes como autotransporte
federal; sin embargo, de forma convencional se ha aceptado que el
segundo de los términos, sea tomado como el concepto
genérico, y las especies, como veremos más
adelante, sean autotransporte público federal el que
presta un servicio a terceros, y al que también se
denomina servicio público federal, y transporte privado a
los que lo hacen de sus empleados y mercancías
propias.

Adicionalmente, cabe señalar que el calificativo
público no se debe a la relación con la autoridad
que lo regula, que es autoridad pública, como en ocasiones
ha llegado a sostenerse, sino que dicho calificativo se refiere a
que el servicio que se presta va dirigido al público en
general.

1.6. Los permisionarios

Del otorgamiento de una autorización para
explotar los caminos y puentes federales surge una
relación autoridad-gobernado, y dos conceptos que de ella
se desprenden: el permisionario que es la persona física o moral que goza
de una autorización otorgada por el gobierno, y el permiso
que es la denominación que en nuestra materia se le da a
dicha autorización.

1.6.1. El Permiso.

Contrario a lo que sucedía antes de la
expedición de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte
Federal y a la liberalización de la regulación de
este modo de transporte, anteriormente la autoridad que tiene
potestad pública sobre la vía en comento otorgaba
una concesión a los autotransportistas que prestaban un
servicio público, y un permiso a aquellos que
transportaban su personal o sus bienes. Dentro de la actual ley
la prestación de todos los servicios de autotransporte,
inclusive los denominados auxiliares, está sujeta a una
autorización denominada permiso.

Los permisos son otorgados a los particulares, personas
físicas o morales, que reúnen los requisitos que la
autoridad les fija, y se encuentran supeditados a ciertas reglas
de operación para garantizar el óptimo
funcionamiento del servicio público autorizado.

No obstante que el análisis sobre las diferencias
existentes entre la concesión y el permiso estarán
inmersas en de otro capítulo, no sobra señalar, que
este último tipo de autorización ha permitido a la
autoridad propiciar una mejor competencia entre los prestadores
de servicio, lo cual ha dado como consecuencia natural que los
mismos servicios hayan aumentado su calidad y eficiencia en
beneficio de los usuarios.

1.6.2. Definición.

El reglamento de la Ley de la materia nos define al
permisionario como toda persona física o moral autorizada
a explotar caminos y puentes federales por medio del
Autotransporte .11

El permisionario está autorizado para prestar un
servicio público explotando la vía general de
comunicación caminos y puentes, y que de conformidad con
las definiciones que nuestro Derecho
Administrativo nos proporciona, éste debe reunir las
condiciones de regularidad, permanencia y continuidad, para
satisfacer necesidades colectivas.

El análisis sobre la naturaleza jurídica
del permiso será abordada en un capítulo especial
dedicado a los aspectos jurídicos del Autotransporte
Federal.

Bibliografía y Notas

1 Los Transportes y las Comunicaciones en el
Derecho Mexicano. Miguel Orrico Alarcón; editado por la
Dirección General de Comunicación
Social. Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
México, 1984, p.33

2 op. cit. p.33

3 Diccionario de
la Lengua
Española. Editorial Océano. México,1985.
p.124

4 Dicha Ley no fue la primera de la materia; la
primera se expidió el 28 de mayo de 1888, durante la
administración del General Porfirio
Díaz.

5 Las leyes mencionadas fueron expedidas, en el
orden indicado, con fechas 24 de diciembre de 1986, 9 de julio de
1993, 13 de diciembre de 1993, 4 de enero de 1994, 12 de mayo de
1995, 12 de mayo de 1995, 7 de junio de 1995 y 22 de diciembre de
1995.

6 Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte
Federal. Artículo 2.

7 Ibid. artículo 5.

8 Ibid. Artículo 5.

9 Ibid. Artículo 2.

10 Ibid. Artículo 2.

11 Reglamento de Autotransporte Federal y
Servicios Auxiliares. Art. 2.

Jaime Gerardo Baca Olamendi

México, D.F.1965. En el período 1993-2000,
fue investigador, docente y servidor
público en materia de autotransporte federal; sus cargos
fueron: supervisor de departamentos de autotransporte (1993-94),
subdirector de normas de
fabricación de vehículos(1994-95), de
legislación y consulta(1995-96), y delegado en la Ciudad
de Veracruz(1996-2000), todos dependientes de la Dirección
General de Autotransporte Federal de la SCT.

Ha participado, en materia de legislación, en los
cursos de Operador de Alto Nivel instrumentados por el
Instituto de Capacitación para los Trabajadores del
Estado de
Veracruz. En el período 1994-1995 participó, en
el grupo de
partes y componentes vehiculares, en las Delegaciones mexicanas
del Subcomité de Normas de Transporte Terrestre del T.L.C.
en los Estados Unidos de
América
y Canadá. En 1993 se hizo aspirante a Corredor
Público. Actualmente es Notario Público, titular de
la Notaría 2 en el Puerto de Veracruz.